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Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République

Mercredi 11 mai 2011

Séance de 10 heures

Compte rendu n° 54 

Présentation du rapport d’information sur la mise en œuvre des recommandations du rapport du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques sur les autorités administratives indépendantes (n° 2925) (M. Charles de la Verpillière, rapporteur)

La Commission examine, sur le rapport de M. Charles de la Verpillière, le rapport d’information sur la mise en œuvre des recommandations du rapport du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques sur les autorités administratives indépendantes.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Pour permettre aux rapporteurs du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC), MM. René Dosière et Christian Vanneste, de mener à bien, dans les conditions prévues par l’article 146-3 du Règlement, le suivi de leur rapport sur les autorités administratives indépendantes, le Président de l’Assemblée nationale a demandé à chaque commission permanente d’effectuer un bilan des recommandations qui sont de son domaine de compétence.

À cette fin, notre commission a désigné un rapporteur, M. Charles de la Verpillière, qui a entendu les responsables de huit autorités administratives indépendantes et a recueilli leur avis sur les recommandations du CEC et sur leur mise en œuvre.

M. Charles de la Verpillière, rapporteur. Pour cette présentation, je souhaite centrer mon propos sur les trois propositions du rapport qui ont suscité les débats les plus riches au cours des auditions.

La première proposition concerne la suppression ou le regroupement d’autorités administratives indépendantes, ainsi que les éventuelles modifications de périmètres de compétences de ces autorités.

Sur cette question, depuis le 28 octobre 2010, date de la présentation du rapport du CEC, les évolutions ont été rapides, dans le sens des préconisations de ce rapport : les loi organique et loi relatives au Défenseur des droits du 29 mars 2011 ont permis le regroupement de plusieurs autorités existantes ; en outre, la loi du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) a conféré à la Commission nationale de l’informatique et des libertés de nouveaux pouvoirs en matière de contrôle des dispositifs de vidéoprotection.

Plus encore, cette tendance devrait être appelée à se confirmer. La proposition de loi, adoptée en février dernier par le Sénat, sur les sondages visant à mieux garantir la sincérité du débat politique et électoral traite la question d’une modification des pouvoirs et de la composition de la Commission des sondages ; s’agissant de la question de la prévention des conflits d’intérêts, tout récemment, le Gouvernement comme le Président de l’Assemblée nationale ont engagé une réflexion, qui pourrait avoir des incidences sur l’évolution des autorités administratives indépendantes existantes.

Pour l’ensemble de ces raisons, il me semble, dans l’immédiat, opportun d’envisager le rapprochement d’autorités en quantité moindre que ne le propose le rapport du CEC (celui-ci suggère le regroupement de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l’élection du Président de la République, de la Commission des sondages et de la Commission pour la transparence financière de la vie politique). Pourquoi, dans cette perspective, ne pas réfléchir au rapprochement de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l’élection du Président de la République ? Cette modification ne pourrait toutefois pas, selon toute vraisemblance, intervenir avant les échéances électorales de 2012.

La deuxième proposition sur laquelle je souhaite revenir concerne la nomination des présidents des autorités administratives indépendantes à la majorité des trois cinquièmes des membres des commissions parlementaires concernées. Je suis naturellement très favorable au renforcement de la légitimité des autorités administratives indépendantes. Il me semble que l’on peut distinguer entre trois types de légitimités : d’une part, une légitimité liée à l’indépendance des très hauts magistrats qui peuvent être, parfois ès-qualités, présidents d’autorités administratives indépendantes – je pense notamment au vice-président du Conseil d’État, président de la Commission pour la transparence financière de la vie politique ; d’autre part, une légitimité liée à l’élection, dans l’hypothèse où, comme pour la Commission nationale de l’informatique et des libertés, le président est élu au sein de la Commission ; enfin, une légitimité liée à l’intervention parlementaire dans le mode de désignation retenu.

Sur ce dernier point, la question est de savoir jusqu’où aller. Nous avons tous à l’esprit la révision constitutionnelle de 2008, par laquelle, pour un certain nombre de nominations relevant de la compétence du Président de la République, le choix a été fait d’une forme de veto aux trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée. En outre, à l’occasion du débat récent sur les projet de loi organique et projet de loi relatifs au Défenseur des droits ont été rejetés – à la suite de débats nourris il est vrai – des amendements tendant à prévoir que la nomination des adjoints du Défenseur des droits serait effectuée par décret, après avis conforme à la majorité des trois cinquièmes de la commission compétente de chaque assemblée.

Bref, même si un examen au cas par cas sera toujours nécessaire, il me semble difficile de me prononcer en faveur de l’application pleine et entière de cette proposition.

La troisième recommandation du CEC sur laquelle notre attention a été tout particulièrement appelée concerne la généralisation de la présence du commissaire du Gouvernement au sein de chaque autorité administrative indépendante. Sur le principe, je suis tout à fait d’accord avec cette recommandation. Je souhaiterais seulement évoquer deux restrictions : d’une part, lorsque l’organisme a une compétence purement consultative, le Gouvernement n’étant pas lié par l’avis rendu, cette présence du commissaire du Gouvernement n’est pas nécessairement opportune ; au contraire, lorsque l’autorité est dotée d’un pouvoir de décision de nature individuelle ou réglementaire, cette présence peut être utile, de manière à ce que soit assurée la cohérence de l’action de l’autorité concernée et de celle de l’État. D’autre part, il nous faut toujours veiller à respecter, en cette matière, les exigences communautaires.

……

M. Michel Hunault. Le rapporteur a rappelé que le rapport du Comité d’évaluation et de contrôle préconise la création d’une haute autorité chargée de la transparence de la vie politique, regroupant notamment la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques et la Commission nationale de contrôle de la campagne pour l’élection présidentielle. Au vu des difficultés que nous avons eues pour accéder aux demandes de la Commission nationale des comptes de campagnes en vue de disposer de moyens supplémentaires, je souhaiterais l’interroger sur l’opportunité de ce regroupement, afin que cela ne constitue pas un recul dans le contrôle du financement de la vie politique.

……

M. Charles de la Verpillière, rapporteur. En réponse aux différents orateurs, je souhaite indiquer que, de fait, le débat essentiel porte sur la question de la nomination des présidents des autorités administratives indépendantes par les commissions parlementaires. Je voudrais préciser que, naturellement, il n’est pas question de mettre sur le même plan la légitimité résultant d’une désignation par les parlementaires et celle liée à une nomination ès-qualités ou par l’Exécutif : simplement, dans l’hypothèse où, aux termes de la loi, dans un souci d’indépendance, de hauts magistrats siègent au sein d’une autorité administrative indépendante, il pourrait être en pratique très difficile d’envisager la présidence de cette autorité par une personne désignée par le Parlement. C’est une question de mode de fonctionnement : une telle situation pourrait aller jusqu’à requérir une modification de la composition du collège concerné.

Le sujet de la création d’une Haute autorité chargée de la transparence de la vie politique, regroupant la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l’élection du Président de la République, la Commission des sondages et la Commission pour la transparence financière de la vie politique, est en quelque sorte en gestation. Faut-il aller jusqu’au bout ? Le Parlement aura l’occasion d’en discuter lorsqu’il sera saisi, le cas échéant, de la question de l’évolution de la Commission des sondages ou de la question de la prévention des conflits d’intérêts. Pour l’heure, comme je l’ai indiqué, on pourrait engager la réflexion sur un rapprochement de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l’élection du Président de la République.