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Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République

Mercredi 15 juin 2011

Séance de 9 heures 15

Compte rendu n° 62

La séance est ouverte à 9 heures 15.

Présidence de M. Jean-Luc Warsmann, président

La Commission procède à l’audition de M. Dominique Baudis, dont la nomination en qualité de Défenseur des droits est envisagée par M. le Président de la République.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous recevons M. Dominique Baudis, à qui je souhaite la bienvenue. Nous sommes heureux de procéder – enfin, oserai-je dire – à l’audition de la personnalité dont la nomination en qualité de Défenseur des droits est envisagée par le Président de la République. Conformément à l’article 71-1 de la Constitution, cette nomination ne peut en effet avoir lieu qu’après application de la procédure prévue au cinquième alinéa de l’article 13 du même texte qui la subordonne à un avis public de la commission compétente de chaque assemblée. Nos collègues du Sénat procéderont à l’audition de M. Baudis immédiatement après nous ; aussi, après que nous aurons voté, les bulletins de vote seront-ils conservés dans une enveloppe fermée afin que nous puissions procéder au dépouillement en même temps qu’au Sénat, conformément aux dispositions de la loi du 23 juillet 2010.

Monsieur Baudis, je vous cède la parole afin que vous vous présentiez et que vous présentiez votre vision de la nouvelle institution constitutionnelle ; après quoi les députés présents pourront vous interroger.

M. Dominique Baudis. C’est un honneur pour moi d’être entendu par votre Commission dans le cadre de l’article 13 de la Constitution et du processus de nomination du Défenseur des droits, qui sera le premier à exercer cette fonction créée par la réforme constitutionnelle. Je mesure l’importance du travail réalisé par le Parlement et particulièrement par votre Commission, son président, le rapporteur du projet. Rares sont les textes qui évoluent autant à la faveur de la navette entre les assemblées jusqu’au compromis élaboré en Commission mixte paritaire.

Ce travail exemplaire montre toute l’importance que vous attachez à la nouvelle institution dont chacun d’entre nous souhaite qu’elle réussisse dans sa mission au service des droits et des libertés des citoyens. Je mesure également l’ampleur du travail à accomplir, si vous acceptez de me faire confiance. La confiance du Parlement est d’ailleurs une condition essentielle pour réussir à installer le Défenseur des droits dans le paysage institutionnel et juridique de notre pays, pas simplement lors de la procédure de nomination et de la présentation des rapports annuels. Au long de l’exercice de son mandat, le Défenseur des droits doit demeurer à la disposition du Parlement et de ses commissions qui, presque toutes, sous un angle ou sous un autre, auront à connaître de son action. Les relations entre le Défenseur des droits et les parlementaires auront lieu aussi au cours du suivi des saisines directes, rien n’interdisant que de telles saisines émanent aussi de parlementaires.

Si vous m’accordez votre confiance, je poursuivrai cinq objectifs. Le premier sera de sauvegarder les acquis et de valoriser l’expérience du médiateur de la République, du défenseur des enfants, de la CNDS et de la Halde. Le deuxième consistera à utiliser pleinement et avec discernement les capacités juridiques que vous avez confiées au Défenseur des droits et qui sont supérieures à la simple addition des pouvoirs dont disposaient les institutions précédentes. En troisième lieu, je veux faire en sorte que le Défenseur des droits rende un meilleur service au citoyen sans peser davantage sur le contribuable. Je souhaite aussi faciliter l’accès au Défenseur des droits grâce à un maillage territorial de proximité, et enfin faire du Défenseur des droits un facteur du rayonnement des valeurs de la France en Europe et dans le monde.

Mon premier objectif serait donc de sauvegarder les acquis et de valoriser les expériences grâce au dispositif créé par la loi organique, qui identifie clairement la spécificité des domaines d’intervention: la défense des enfants, la lutte contre les discriminations et pour la promotion de l’égalité, la déontologie des services de sécurité. Au cours des débats, de nombreux parlementaires ont exprimé leur inquiétude devant le risque de dilution des autorités préexistantes et de cannibalisation des plus petites par les plus grosses. Cette inquiétude légitime était également exprimée par certaines des institutions considérées et par les associations et les personnalités impliquées dans ces secteurs qui craignaient de voir disparaître des autorités qui ont fait progresser les libertés et les droits.

Ces craintes n’ont plus lieu d’être, l’architecture créée par la loi organique permettant de sauvegarder les acquis par le transfert des services – et je tiens à rendre hommage à ces institutions qui continuent de travailler autant qu’elles le peuvent dans cet entre-deux – avec leur mémoire et leur expertise, mais aussi de les renforcer par la création des trois adjoints et des trois collèges. La loi organique prévoit de doter le Défenseur des droits de trois adjoints pour travailler avec lui à la défense des enfants, à la lutte contre les discriminations et à la déontologie de la sécurité, tout en ouvrant la porte à la création éventuelle d’adjoints supplémentaires. Faut-il faire usage de cette possibilité et le Défenseur des droits doit-il créer un quatrième, voire un cinquième adjoint ? J’aimerais recueillir des avis sur ce point. Pour ma part, je ne le crois pas. D’abord, la loi organique créant trois adjoints, les adjoints supplémentaires auraient une légitimité juridique moins évidente. Par ailleurs, la loi organique ne créant que trois collèges, le ou les adjoints supplémentaires seraient des adjoints sans collège. De plus, le texte établit un régime strict d’interdiction de toute activité professionnelle pour les adjoints ; cela implique des rémunérations que l’on ne peut additionner inconsidérément. Enfin, on peut craindre qu’une fois franchie la borne posée par la loi organique, il n’y ait plus de limites et que, par facilité, chaque Défenseur des droits ajoute au fil du temps des adjoints aux adjoints, ce qui finirait par diluer l’autorité de ceux que le législateur a institués.

Les trois collèges assureront l’examen des questions par six à huit personnes désignées pour leur compétence. Cette collégialité permettra de débattre de toutes les questions nouvelles en confrontant les points de vue, ce qui favorise la prise d’une décision équitable et solidement motivée. C’est pourquoi, à mes yeux, le Défenseur des droits doit présider personnellement chacun des trois collèges, assisté par l’adjoint vice-président.

Je pense également qu’afin de développer la transversalité et le sentiment d’appartenance à une institution commune, il faudra utiliser fréquemment la disposition prévue à l’article 12 qui permet de réunir les trois collèges, ou éventuellement deux. Pour la même raison, les adjoints doivent autant que possible travailler ensemble autour du Défenseur des droits afin que l’institution apprenne à parler le même langage au service des droits et libertés. Je conçois en quelque sorte l’équipe de gouvernance formée par le Défenseur des droits et ses trois adjoints comme celle d’une municipalité.

Mon deuxième objectif sera d’utiliser pleinement les capacités juridiques que vous avez confiées au Défenseur des droits, bien supérieures à la simple addition des pouvoirs dont disposaient les quatre institutions précédentes, d’abord parce que la fonction de Défenseur des droits est inscrite dans la Constitution, ensuite parce que la loi a aligné par le haut les capacités des anciennes autorités que le Défenseur des droits regroupe.

Ainsi, chacun pourra saisir le Défenseur des droits, ce qui n’était pas le cas pour la CNDS ou le Médiateur de la République. Le Défenseur des droits peut également se saisir d’office, ce qui n’était pas le cas pour toutes les autorités précédentes. Les pouvoirs d’audition et d’enquête prévus à l’article 18 constituent un progrès pour la mission de défense des enfants, qui n’en disposait pas précédemment. Aucune institution n’avait le pouvoir de consulter le Conseil d’État pour interpréter un texte ; grâce à l’article 31, le Défenseur des droits le pourra. Seul le Médiateur de la République pouvait demander une étude au Conseil d’État ou à la Cour des comptes ; grâce à l’article 19, le Défenseur des droits en aura la capacité pour l’ensemble de ses missions. Le pouvoir de mise en demeure et de saisine du juge des référés est une avancée pour la médiation, la défense des enfants et la déontologie qui n’en disposaient pas. Ni le Médiateur de la République ni le Défenseur des enfants ne pouvaient intervenir dans une procédure judiciaire ; l’article 23 confie cette prérogative au Défenseur des droits. On pourrait multiplier les exemples. En réalité, on se trouve dans une dynamique comparable à celle de l’intercommunalité, où chaque commune conserve son domaine et sa personnalité, la structure intercommunale donnant davantage de force à l’ensemble.

Mon troisième objectif est de veiller à ce que le Défenseur des droits rende un meilleur service aux citoyens sans demander davantage aux contribuables. La gestion administrative et financière des services du Défenseur des droits sera une tâche de grande ampleur, particulièrement complexe. Il y a actuellement quatre sièges et autant d’organigrammes, des rémunérations et des statuts différents. Le rapprochement devra s’opérer sans brutalité et dans la pratique du dialogue social, par étapes, en suivant une feuille de route portant sur plusieurs années. Beaucoup de fonctions – les ressources humaines, l’informatique, la communication, l’action internationale – doivent dès à présent être mutualisées. La question immobilière est très difficile à régler en raison du coût de certains loyers d’une part, de l’impossibilité de mettre fin au à certains baux avant 2014 d’autre part. Il faut se mettre au travail dès à présent avec France Domaine pour trouver une solution conciliant efficacité et bonne gestion des deniers publics.

Mon quatrième objectif est de faire du Défenseur des droits une institution de proximité grâce à un maillage territorial. Il est bien que chacun puisse saisir le Défenseur par courrier ou par courriel, mais le contact humain est irremplaçable. Derrière chaque dossier se trouve une personne en difficulté ou en détresse qui a, avant tout, besoin d’écoute et de respect. Ce travail de terrain se fait aujourd’hui avec trois réseaux : ceux du médiateur de la République, de la Halde et du Défenseur des enfants. En tout, 450 personnes sont réparties en six cents lieux d’accueil – préfectures, mairies, maisons de la justice et du droit. Il faut développer ce réseau davantage encore, ce que l’on peut faire en valorisant le potentiel d’expérience des seniors qui mettent bénévolement leurs compétences au service de l’intérêt général, et le potentiel d’énergie et d’enthousiasme des jeunes qui, grâce au service civique, peuvent accéder à la vie active en commençant par travailler au service des autres. La défenseure des enfants a déjà fait appel aux jeunes du service civique, et cette initiative doit être étendue à tous les secteurs couverts par le Défenseur des droits, qui doit lui-même s’impliquer personnellement dans cette dimension de proximité.

Dans cette fonction, deux écueils doivent être évités. Le premier, c’est la surexposition médiatique qui banalise la parole de l’institution et l’entraîne sur le terrain polémique ; le Défenseur des droits ne doit surtout pas se transformer en imprécateur public pour animer les plateaux de télévision. À l’inverse, l’autre écueil serait de rester entre les quatre murs de son bureau. Si vous m’accordez votre confiance, je prends l’engagement de me rendre dans chacune des régions métropolitaines d’ici la fin de l’année, puis de consacrer régulièrement du temps pour aller sur le terrain – y compris outre-mer et auprès des Français établis hors de France – à la rencontre des élus, des associations, des acteurs de la société civile, à la rencontre de femmes, d’hommes, d’enfants qui ont fait appel au Défenseur des droits. Il lui sera évidemment impossible de traiter ainsi tous les cas, mais il doit rester en contact régulier avec la réalité sociale et le vécu de ceux qui font appel à lui.

Mon cinquième et dernier objectif consiste à faire du Défenseur des droits un vecteur des valeurs de la France dans le domaine des droits humains et des libertés publiques, conformément à notre rôle historique. Ces valeurs sont universelles mais l’efficacité commande de choisir des priorités. J’en vois trois : l’Europe, aussi bien dans la configuration de l’Union européenne que dans celle du Conseil de l’Europe ; le monde francophone, en accompagnant par des échanges d’expériences les progrès de la démocratie dans beaucoup de pays – je pense évidemment à la Côte d’Ivoire ; le monde arabe enfin, où des peuples qui se sont libérés doivent maintenant construire un État de droit, et ce serait une des contributions de la France de se montrer disponible pour travailler avec ceux qui le jugeront utile. Les Autorités qui ont précédé le Défenseur des droits, et singulièrement le Défenseur des enfants, participaient à des réseaux européens et internationaux. Il faut maintenir cette présence dans l’ensemble des réseaux ; ce sera l’une des missions des adjoints.

Au moment de conclure, j’espère vous avoir convaincu de ma détermination à m’impliquer de toutes mes forces et de tout mon cœur dans cette mission passionnante. En ai-je la capacité ? C’est à vous qu’appartient la réponse. Vous ayant dit ce que sont mes objectifs, il me faut essayer de vous persuader que ce que j’ai vécu m’a préparé à l’exercice de cette fonction. Certes, je ne suis ni professeur de droit ni ancien ministre. En revanche, je pourrai puiser, pour l’accomplissement de ma mission, dans la grande diversité de mes expériences professionnelles passées.

Diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris, section service public, après deux années de service militaire en coopération à la radiotélévision libanaise, j’ai choisi le métier de journaliste ; je suis resté à Beyrouth et je suis entré à l’ORTF comme correspondant au Proche-Orient. Au Liban, j’ai découvert la richesse humaine que la diversité représente pour un pays, mais j’ai aussi mesuré, pendant les deux premières années de guerre civile, les dangers du communautarisme.

Rentré en France, j’ai présenté le journal télévisé. Dans cet exercice, j’ai appris à me départir de mes opinions personnelles pour délivrer des informations recevables par tous, dans le respect de la diversité des opinions de chacun ; car, davantage qu’à l’objectivité, je crois à l’impartialité.

En 1983, les Toulousains m’ont élu à la mairie, où j’ai exercé trois mandats consécutifs. Je n’entreprendrai pas de vous expliquer que les élus sont les premiers médiateurs, qu’ils contribuent chaque jour à humaniser les relations entre les citoyens et les administrations, administration municipale comprise, par l’attention qu’ils portent à ce qu’il soit répondu à chaque courrier, à ce que l’on puisse, autant que faire se peut, rencontrer chaque personne. Au cours de ces dix-huit années, j’ai aussi appris la gestion et j’ai eu la fierté de remettre à mon successeur les clefs d’une ville dont l’endettement était nul. J’ai aussi pratiqué le droit en exerçant les prérogatives municipales, ainsi que les prérogatives régionales pour avoir présidé deux ans la région Midi-Pyrénées.

Élu quatre fois à l’Assemblée nationale et trois fois au Parlement européen, j’ai participé à l’élaboration des lois et au contrôle de l’action gouvernementale. À Strasbourg comme à Bruxelles, j’ai pris conscience de la convergence des normes européennes, notamment dans la défense des droits, et j’ai pu observer les institutions très respectées que sont les ombudspersons des pays du Nord, ainsi que le Défenseur du peuple espagnol et le Provedor de Justiça portugais ; tous s’appliquent à établir des relations de confiance entre les citoyens et les administrations.

De 2001 à 2007 j’ai présidé le Conseil supérieur de l’audiovisuel, le CSA, autorité administrative indépendante dont le président est nommé pour un mandat de six ans non renouvelable. J’y ai beaucoup appris : d’abord, la pratique de la collégialité en mettant en œuvre avec opiniâtreté la loi Trautman-Tasca d’août 2000 sur la communication qui prévoyait le développement de la télévision numérique terrestre, la TNT. J’ai aussi appris au CSA que l’indépendance et l’impartialité ne sont pas des principes qui se proclament : il faut en apporter la preuve quotidienne.

Je pense l’avoir fait en premier lieu vis-à-vis des pouvoirs politiques. À la présidence du CSA, j’ai suivi les élections présidentielles et législatives de 2002, le référendum de 2005 et la préparation du dispositif défini pour suivre les élections présidentielles et législatives de 2007. Lors de toutes ces consultations, j’ai été en relation avec l’ensemble des responsables des partis politiques pour définir les mécanismes propres à garantir le pluralisme, et je ne crois pas que le reproche de partialité puisse m’être fait.

Au CSA j’ai aussi appris l’indépendance à l’égard des grands groupes économiques, de l’audiovisuel plus particulièrement. La TNT ayant eu pour conséquence de faire passer de cinq à près de vingt le nombre des chaînes de télévision gratuites, on comprendra que certains n’étaient pas pressés de voir arriver de nouveaux concurrents. Il a donc fallu toute la détermination et l’impartialité du CSA pour imposer le nouveau dispositif qui, s’il était sans doute gênant pour certains groupes privés du secteur, allait dans le sens de l’intérêt général : grâce à la TNT, chaque citoyen peut suivre les travaux du Parlement sur la chaîne parlementaire, et elle a aussi permis la création de la première chaîne de télévision gratuite pour enfants. J’insisterai à ce sujet sur ma vigilance en faveur de la protection de l’enfance : outre la création déjà mentionnée de la première chaîne gratuite pour les enfants sur la TNT, j’ai travaillé à la signalétique « jeunesse » et tenté de limiter, de manière hélas encore insuffisante, la diffusion par les chaînes de télévision des films pornographiques ou d’une extrême violence, en coordination avec Mme Claire Brisset, alors Défenseure des enfants.

Enfin, je préside depuis quatre ans l’Institut du monde arabe, instrument de lutte contre les discriminations et les préjugés grâce au dialogue interculturel.

……

Mme Sandrine Mazetier. Vous qui, pour avoir dans le passé dirigé des institutions publiques en toute indépendance, savez tout ce que celle-ci devait aux conditions de votre nomination, ne craignez-vous pas que le mode de désignation du Défenseur des droits ne limite l’étendue de sa liberté d’expression ? On peut en tout état de cause s’inquiéter de vous voir condamner d’emblée toute « surexposition médiatique » du Défenseur des droits, alors que les travaux des autorités administratives indépendantes qui ont été absorbées par le Défenseur des droits faisaient l’objet de publications régulières et attendues : ainsi, la publication, chaque année, du rapport du médiateur faisait événement. Ne serait-ce pas le mode de désignation du Défenseur des droits qui le condamnerait à cette forme de devoir de réserve, le contraignant à faire sienne la devise « pour vivre heureux, vivons cachés » ?

On peut s’inquiéter aussi de vous entendre parler de bénévolat ou de mutualisation en matière de gestion des personnels, mots d’ordre qui augurent souvent d’une réduction du nombre des postes. Comment cette réduction pourra-t-elle se concilier avec l’exercice par le Défenseur des droits de compétences inconnues des autorités administratives qui le précédaient ?

 

……

 

M. Michel Hunault. À l’inverse de Sandrine Mazetier, je pense que votre exposé a apaisé les inquiétudes qui se sont exprimées lors du débat parlementaire et, tout comme vous, je considère le maillage territorial comme une nécessité.